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宜春市土地开发补充耕地的现状与思考
日期:2019-12-20 10:03:00 文章点击数:  稿源: 江西省宜春市自然资源局 黄绍宏 欧阳文赟
 

为落实最严格的耕地保护制度,破解宜春市耕地占补平衡、土地开发和旱地改水田难题,切实按照“占一补一,占优补优”的要求,依法依规管理好耕地占补平衡工作,为全市经济发展和城市建设提供强有力的用地保障服务。笔者深入靖安县、宜丰县,采取现场察看,召开座谈会,个别交流等方式,就宜春市土地开发补充耕地工作的现状、存在的问题和原因等进行了调研,并提出了改进的意见和建议。

一、全市土地开发补充耕地的现状

土地开发情况。近五年来,江西省自然资源厅下达宜春市土地开发补充耕地任务为每年1.5万亩。宜春市2014-2018年共竣工验收土地开发项目209个,建设规模17.8万亩,新增耕地面积11.78万亩(其中水田面积2.18万亩),每年均超额完成了省厅下达的补充耕地任务,有力保障了全市经济社会发展的需要。

旱地改水田土地整治项目情况。2015年,为缓解耕地占补平衡压力,有效解决占优补优难题,宜春市在全省率先提出并实施了旱地改水田土地整治项目,这一做法随后在全省、全国推广实施,得到了省里、原国土资源部的充分肯定。项目实施以来,全市共完成旱改水项目49个,建设规模2.13万亩,新增水田面积1.77万亩,破解了“占优补优、占水田补水田”的难题。

土地整理项目情况。20142016年上级下达宜春市土地整理项目资金约3.72亿元,宜春市共实施土地整理项目50个,建设规模19.1万亩。2017年根据省整合涉农资金统一建设高标准农田的要求,土地整理项目改由市农业农村部门负责全市高标准农田建设项目的实施,自然资源部门负责对高标准农田建设项目进行上图入库。2017年全市高标准农田建设项目新增耕地0.21万亩,新增加产能约94万公斤。

二、存在的问题和原因分析

1.后备资源不足,特别是水田资源严重匮乏。一方面土地开发补充耕地项目实施多年,仅近五年宜春市新增耕地面积就有11.78万亩。而随着社会经济的发展,各类建设项目占用耕地却在逐年增多,全市耕地后备资源已严重不足,特别是一些山区县,这一现象尤为突出,可开发水田的后备资源更是少之又少。另一方面为建立最严格的生态环境保护制度,2019年年初自然资源部与生态环境部共同部署开展的生态保护红线评估工作明确要求生态保护红线内不得立项土地开发项目,给土地开发补充耕地工作带来了更大的挑战。如靖安县52%的县域面积划入了生态保护红线范围,宜丰县为28%,全市多数县(市、区)都属于山区县。生态保护红线的划定进一步“压缩”了土地开发项目实施的空间。

2.新增耕地质量不高。一是经过这些年的土地开发,一些土壤较为肥沃、交通比较便利、施工条件较好、易于开发的地块已经开发殆尽,仅剩一些零星后备资源往往位置偏僻、土质较差、施工条件不佳的地块,所以开发出来的新增耕地等别偏低。二是土地开发预算定额陈旧。目前,土地开发项目预算定额还在使用2012年的版本,预算定额人工预算单价为44-58/日,远远低于当前普遍的人工单价,造成部分项目预算偏低,投资不足,影响工程施工质量。三是新开发耕地建后培肥不到位。新开发的耕地质量原本就不如原有耕地的质量,再加上部分建成后项目后期培肥资金落实不到位。有些地方每年每亩仅仅100元培肥资金,培肥力度不够,群众在新增耕地上收益不佳,造成土地撂荒。四是建设占用耕地表土剥离难度较大。虽然国家鼓励推广建设占用耕地表土剥离,用于新增耕地土壤提质改造,但土地开发项目一般分布在各个乡镇,距城市规划区较远,造成建设占用耕地表土剥离的运输成本较高,而且目前还未有相关政策支持,实施表土剥离难度较大。

3.项目实施主观意识存在偏差。一方面部分地方还存在“唯指标论”的现象,不考虑实际情况,在一些地处偏远、人烟稀少的地方实施土地开发项目,导致新增耕地屡屡撂荒,发挥不出应有的效益,纯粹是为了获得耕地占补平衡指标而进行土地开发,对项目的实效性考虑不多。另一方面,部分土地开发项目的实施不具备前瞻性、全面性。一些土地开发项目实施后不久,就因为旅游业、工业发展、道路建设甚至是城市基础建设等建设占用。尤其是城市周边地区的项目,不考虑城市扩张发展的实际情况,造成项目刚刚验收就被建设占用的现象,不仅浪费政府资金,还消耗了原本就十分紧缺的耕地资源。

4.项目后期管护困难。一是项目管护没有明确的时间界限。例如靖安县在2003年实施的土地开发项目,在今年先后被自然资源部、南京督察局两次核查,项目所在乡镇对此花费大量人力物力财力,站在全市来看,花费在此类项目上的人、财、物所需甚大,造成资源浪费的同时也影响项目所在乡镇实施土地开发项目的积极性。二是管护主体落实困难。一方面随着国家政策的支持,大多数的群众都从山上移民搬迁,一些原来在边远山区开发出来的耕地没人管护。另一方面近年农产品收益不高,农民耕作的积极性不高。新增耕地的产量较原有耕地产量又更低,群众在新增耕地上收益甚微,多数群众选择外出务工,造成大量劳动力流失,甚至连一些村落周边的基本农田都逐渐撂荒。三是新开发耕地种植品种受限。为了发挥项目的经济效益,提高农村农民的收入,多数群众根据当地实际情况在新开发的耕地上种植油茶、果树、药材等经济作物,但目前上级的相关政策对于是否能种植这些经济作物目前仍然不明朗,不仅仅是群众,甚至一些干部也心中存在疑虑。

三、改进土地开发补充耕地的意见和建议

1.多途径开拓挖掘后备资源。一是正确认识全国土地第三次调查工作的重要性。土地第三次调查既是挑战也是机遇,要将自然资源部门土地第三次调查与林业部门第二次林业调查相结合,对一些残次林等经济效益不高、适合立项土地开发项目的地块,合理标注地类,尽可能为今后的土地开发补充耕地多留后备资源。二是合理划定生态保护红线。在划定生态保护红线时充分考虑各县(市、区)实际,对原来已经实施了土地开发项目的地块和今后将要实施的地块通过辖区内部调整,避免将这两类地块划入生态保护红线中。三是充分利用高标准农田建设项目实现有效新增耕地和提高耕地质量、增加产能。积极主动与农业农村部门沟通协调,自然资源部门要早介入、早跟进,在符合高标准农田建设及上图入库的要求下尽量将项目区周边可产出新增耕地的零星地块纳入项目建设,拓宽补充耕地途径。

2.多管齐下提高新增耕地质量。一是合理选择开发地块。对于一些远离居民聚集地、管理不便、地块面积较小、施工条件非常困难的地块,不建议立项实施,避免实施之后因无人耕作导致常年撂荒。二是建议修订土地开发预算定额。目前使用的土地开发预算定额还是2012年的版本,在这些年内,人工、材料、机械等工程建设费用逐年上涨,很多定额价格与市场上的信息价格差距巨大,对工程施工造成一定的影响。三是充分考虑后期土壤培肥。在设计阶段就要将后期土壤培肥资金列入项目预算,根据新增耕地的等别差异,确定合适的培肥方案和培肥资金,避免新增耕地因土壤肥力不足、收益低下而无人耕作。四是出具相关支持政策,积极实施建设用地表土剥离。在城市建设用地土地出让过程中,充分考虑表土剥离资金,并将其列入土地出让成本,提高表土剥离实施的可能性与可操作性。

3.多方面考虑项目实施可行性。一方面要避免“唯指标论”。不要一味追求新增耕地指标而去实施一些开发出来就“撂荒”的土地开发项目,否则不仅会造成政府资金浪费,而且还给后期管理带来许多问题。另一方面要对拟实施的项目进行规划论证。对宜春市来说,城市扩张步伐还在向前迈进,各个县(市、区)甚至乡镇、集镇建设发展迅速,城市道路和乡村公路建设全面铺开,乡村旅游业蓬勃发展等等,在土地开发项目立项时应该充分考虑项目是否符合当地规划发展要求,避免造成资源浪费和重复建设。

4.多举措加强项目后期管护。一是建议明确新增耕地管护年限。无期限的管护不仅给自然资源部门,还给项目所在地当地政府带来很大的压力,每年都有新项目实施,滚雪球式项目堆积对管护的要求和需要投入的资金越来越大,甚至管护所需资金大于项目产生的效益。建议新开发的补充耕地项目明确监督管护年限。二是明确管护主体。鉴于当前农村劳动力大量流失,提倡项目管护由项目所在地的乡镇或村民小组行使管护职责,如宜丰县石市镇通过招投标确定项目管护责任人,明确了管护主体,也发挥出了项目效益。三是建议因地施策,充分发挥项目效益。目前宜春市实施土地开发项目多数种植了油茶、药材,部分地区根据当地实际情况也种植了多种多样的经济作物,经济效益普遍高于种植其他粮食作物。但目前在政策上还存在一些偏差,不够明确。建议对已实施的土地开发项目只要保留耕作层,随时可恢复为农作物耕作的地块的,应充分考虑当地生产生活习惯和发展特点,为最大限度提高新增耕地的经济效益,允许并鼓励进行产业结构调整,种植多种多样的经济作物。

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